PPP助力环保产业进入快车道
2015-05-29
5月25日，首个国家部委层面的PPP项目库在国家发改委网站发布，首批公布了全国各地104个项目，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
近来，PPP支持政策不断加码，而环保作为PPP模式推广的重点领域，也将迎来新一轮投资热潮。随着生态治理和环境保护相关政策的不断完善，社会资本对环保产业的投资也将从水污染、垃圾处理等市场化程度较高的领域拓宽到更多产业。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠日前在接受中国经济时报记者采访时认为，在环境污染第三方治理的大背景下，PPP这种公私合营的模式符合环境服务于商业同时具备公益性的特点，非常适合环境服务和环境治理领域的应用，目前在水处理领域已经有多年实践经验，随着政策和技术的完善，将应用于土壤、大气等多个环保领域。
政策逐步完善
投资热度升温
2014年以来，各省、市、自治区根据国家相关文件精神陆续推出地方版PPP政策，其项目重点方向大多提及环保领域。据记者不完全统计，2014年，福建、河南、山东等11个省份在其PPP指导推进性文件中均提到鼓励社会资本进入环保领域。今年以来，北京、海南、浙江、甘肃、新疆、江苏等省、市、自治区也陆续出台相关政策，并且均把水务领域作为重点投资项目。
君泽君律师事务所合伙人、中国PPP研究院专家靳林明明显感觉到了此轮PPP带来的变化，他在接受采访时表示，过去对于PPP项目，往往是政府积极性高，产业界和实业界由于各种顾虑持观望态度。2014年以来，配套政策的相继完善使市场发生很多积极的变化。财政部、环保部等部门借机推出很多以第三方治理为主的新项目和概念，原来很多项目即便存在但缺乏宣传推广，这次希望通过环境服务的采购来构建一种新的收费模式，确保社会投资人的合理利润。
“对于地方政府来说，他们需要去构想出一系列与社会资本合作的项目和方式。我们接触的很多地方政府客户，关注自己的片区和领域如何利用PPP方式开发;地方融资平台受到限制，如何去融资。这说明，此轮经济发展在全局规划的同时，还需要进行区域开发，但主导不再是政府了，而是市场。”智纲智库研究员姚瑶在接受记者采访时表示。
一边是去参加政府和市场机构组织的各种PPP培训，另一边是去各个地方考察PPP项目，这是不少企业家在忙的事。姚瑶说，“有的企业家一周去看了十几个PPP项目，决定不了，一个个让我们帮忙分析和筛选。他们关注的问题非常实际：一是项目选择，哪些能做，哪些不能做;二是合作方式，我和政府要怎么去协商合作才能赚钱;三是投融资方式，我要去投多少钱，怎么去融钱。这些归根到底，就是PPP项目模式如何设计的问题。”
姚瑶认为，这说明政府和企业对PPP的热情度都很高，只是PPP模式尚不成熟，政府、企业和市场还需要时间去探索。
“当前，中国环境压力很大，对环境治理的热切期盼到了一个历史高度，所以有很大的发展空间，但是把投资空间转换成项目需要时间过程，转化成健康有序发展的PPP实践也是有距离的。对于政企合作来说，双方担心的最大问题便是政府和社会资本能否履信。在这一点上，PPP的立法正朝积极方向推进，原来遇到不确定性因素只能从法律逻辑来判断，未来将逐渐走向更加规范的轨道。”靳林明表示。
同时，靳林明认为，财务、法律和技术这三个维度的不断推进是促进PPP发展的必要条件，让一个项目做的合理、合情、合法需要很多专业研究机构和第三方平台来合力完成。
“PPP项目的投资额度大，资金回报周期长，盈利点难找，对政府的信誉和政策的变动性有顾虑，这是多数企业采取观望态度的主要原因。这些会随着政策和法律的完善有所改观。”水务咨询专家、国融大通财务顾问公司总经理李智慧认为，长期来看，PPP不缺政策，国家关于PPP的政策文件正陆续出台。但是项目落实到地方时，会发现专业型人才稀缺，专家型干部的培养是一个值得注意的问题。
环保领域水务先行
企业借力需准确定位
水污染处理是环保领域公私合营运作较多的产业，对于融资模式的探索和PPP项目的实践也早有经验。在国家层面倡导绿色化，环保政策全面推进之年，随着水污染防治领域的PPP项目发展进入快车道，其他环保领域的PPP应用也将陆续跟进。
4月2日，中央发布的《水污染防治行动计划》(“水十条”)要求，水污染防治要采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。随即，4月9日发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(下文简称《意见》)对水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程作出明确规范。
环境保护部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂接受记者采访时认为，《意见》明确了水污染防治PPP项目的边界范围，提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式。同时针对PPP项目长期性及政府付费为主的特点，提出了优化调整专项资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变，扩大资金来源渠道。而为规避政府付费违约的发生，《意见》明确提出了完善付费机制，鼓励采取第三方支付体系。
《意见》同时提出，将逐步实现水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式。
“由于环保项目的公益性特点，在合作领域上的突破也是文件的一大亮点，原来PPP更多应用于污水和垃圾处理这种有明确收费机制和补贴机制的领域，下一步将把一些无收益的项目作为重点推进领域。”逯元堂表示。
靳林明在接受本报记者采访时认为，污水处理和生活垃圾处理在本轮PPP发展之前就比较成熟，此番政策的出台没有动摇根本性的东西，而是使其更加规范和系统化。重要的是，政府释放了一些新的项目机会，拓宽了社会资本能进入的市场。
那么，企业如何借PPP东风发展，怎样在PPP大潮中找到自身定位?
北大环境E20产业研究院副院长薛涛在接受记者采访时表示，由于企业自身的长板和短板不同，其实并不是都能在环保PPP中发挥它巨大的作用。“在投融资方面和政府关系方面较为密切、上层结构方面相对比较完善的企业，以及上市公司，在PPP方面会比较有优势。因为PPP毕竟是重资产的行为，很多中小民企可能会倒在融资的路上。”
因此，他认为，在投融资方面有长处的公司更容易实现PPP，包括大型国企及部分上市的投资运营型民企。单纯靠技术优势其实很难在PPP上发挥大的优势，因为地方政府会有很强烈的融资需求，小的技术公司很难满足。他建议，技术公司应该团结在大的做PPP的投资运营公司(E20称之为环境一级开发商)中间，形成好的生态关系，这是符合目前中国市场现状的。