加快环境保护税立法宜早不宜迟
2016-03-16
近年来，我国采取一系列改善环境、减少化石能源消耗、降低温室气体排放的政策措施，取得了一定效果，但仍存在突出问题：一是以雾霾为代表的资源环境危机因素继续凸显，经济增长、民生改善和环境保护之间的协调亟待优化；二是针对这些矛盾和危机，单纯依靠传统的行政干预方法已经明显不足以解决目前的突出问题，而且其可能伴生的设租、寻租等副作用对市场经济和微观群体的负面影响亦不可忽视。必须强化、优化包括财税政策等经济杠杆的调节手段。
全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在全国两会期间对中国经济时报记者说，以环境保护税和“税制绿化”为代表的绿色财税制度改革，是加快经济发展方式转变、追求可持续发展、实现“中国梦”的必然选择，是我国实现能源安全和资源节约、减少污染改善民生的客观要求，也是应对全球气候变化挑战的重要选项。我国现在尚未设立专门的环境税种，现行的环保排污收费征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，相关税收的优惠针对性、有效性也远不到位。环保效果不显著，在一定程度上与此有关。
中共十八届五中全会的《决定》中明确指出我国要坚持绿色协调发展的理念，建立健全现代财政制度、税收制度，实现资源环境可承载的发展新格局。健全环境税收法律体系是我国建设生态文明、实现可持续绿色低碳发展的重要战略内容。《决定》以及《生态文明体制改革总体方案》中都明确提出要“加快资源环境税费改革”，包括“加快推进环境保护税立法”。
历经多年酝酿和讨论，２０１５年６月，国务院法制办公室公布了《环境保护税法草案（征求意见稿）》。征求意见稿在落实税收法定、提升环境税收的立法层次，以及提高环境税征收的规范性和透明度、加强环境税收力度等诸多方面，都打下了较坚实基础。但是现有方案过多的平移了排污费的设计思路，费改税改革力度尚显不足。因为种种原因，原计划于“十二五”期间推进完善的环境税费改革未能出台。
对此，贾康提出四点建议：
第一，顺应总体财税改革方向和部署加快立法，及早开征环境保护税。在稳定宏观税负的前提下开征环境保护税，可在环境费改税、改革资源税的同时，相应减少企业所得税、关税等税负。同时，建议将环境保护税全部纳入地方税收入，作为一般预算收入统筹管理，不延续“专款专用”的老路。为了解决基层环保官员靠排污费发工资的情况，从编制和预算上向基层环保部门适当倾斜以“收支两条线”规范强化基层环保监管。同时，以“三年滚动预算编制”为突破口，环保部门可以将中长期或更有前瞻性的环境治理财力需求纳入预算体系，建立完善的环保项目库和充实环保项目储备，使其在预算编制中发挥基础性作用。
第二，适当提高环境保护税税率并缩小免征范围。如征收标准偏于保守，在我国目前向环境污染宣战大背景下，不利于有效调动企业减排的积极性。可以参照一些省市已自行调高的环境费率作优化设计，像北京市二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量排污费水平均已提高到每千克１０元，远高于征求意见稿中每千克１．２６元、１．２６元和１．４元的水平。据测算，我国电厂脱硫脱硝成本分别为每千克２元和５元，均高于征求意见稿中每千克１．２６元的水平。如果不调高征收标准，开征环境保护税对减排的促进作用会大打折扣。此外，不建议对非规模化养殖的农业、达标的城镇污水处理厂和生活垃圾处理厂免征环境保护税。２０１３年，城市污水排放占我国废水排放总量的近七成；２０１４年到２０２０年预计我国城镇生活垃圾将新增３１６２万吨；２０１４年农业贡献的化学需氧量和氨氮排放占到了总量的４８％和３２％。这三类污染源从绝对量和相对量上都非常可观，建议取消与其相关的免征规定。
第三，设计清晰的部门协调分工。在已有征求意见稿基础上，进一步细化征收管理流程，明确纳税单位、税负和环保部门的责任义务。可参考环保部门现有的排污申报及核定数据作为核定环境保护税应纳税额的基础数据，避免不必要的重复工作给企业和政府部门带来过多额外负担。今后由企业向环保部门申报污染物，环保部门审核污染物排放数据，企业根据审核后的排污数据向税务部门申报环境保护税，由税务部门统一征收。同时各部门实现信息共享，紧密合作。
第四，以环境污染信息公开制度提高环境保护税征收效率。新修订的《环境保护法》以法律形式确定企业排污信息应当向社会公开，接受全社会监督。环境保护税依据企业排污信息和公开透明的计税依据、标准进行计算征收，因此公开环境保护税信息，既有法律基础，也有技术可行性。在《环境保护税法》中应当明文规定税务部门须公开环境保护税信息。公开的过程及结果要规范化和细节化，应当至少包含每季度企业排污信息相关的技术依据、适用税率、减缓依据以及缴税情况等。税务部门可以同环保部门联合公开环境保护税信息，建立社会多方共享的企业环境保护税信息数据库，以便于公众监督企业排污及纳税。
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